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Riqualificazione urbana: potere pubblico e interessi privati
Data di pubblicazione: 26.11.2010

Autore:

La funzione di governo del territorio si muove nello spazio che la Costituzione assegna al potere di conformazione della proprietà privata agli obiettivi sociali

Premessa
Il saggio che segue fa parte di una breve serie di contributi, nati da un seminario multidisciplinare sui temi della città dispersa. Seminario che ha visto la partecipazione del sottoscritto in qualità di relatore, e di un gruppo assai composito di dottorandi e laureandi in discipline sociali del Centro Studi Urbani dell’Università di Sassari. Oggetto del seminario, sviluppatosi su diverse giornate e sessioni, era un percorso storico-critico attraverso i temi dello sprawl suburbano, della sua capacità di costituire un laboratorio per modelli spaziali e sociali, che negli anni più recenti hanno letteralmente preso d’assalto la città vera e propria. Con effetti singolari e a volte decisamente spiazzanti. (Fabrizio Bottini)

1. Il tema della riqualificazione urbana: dalle istanze dell’urbanistica moderna alle soluzioni legislative.

La scienza urbanistica considera il tema della riqualificazione urbana dal punto di vista delle tecniche di progettazione dello spazio urbano e delle istanze che nel processo di progettazione si inseriscono e trovano espressione, valutandone il risultato sul piano concreto. Così, si ricostruiscono i diversi approcci che, a partire dalla fine del XIX secolo, hanno configurato le diverse esperienze di progettazione urbanistica, contrapponendo tecniche rivelatesi poco soddisfacenti dal punto di vista dell’organizzazione dello spazio e dell’integrazione delle diverse funzioni nel tessuto urbano a tecniche che sposano un approccio più moderno che prende in considerazione le esigenze sociali e di fruibilità del territorio.

Dalla riflessione condotta in ambito urbanistico, però, emerge, oltre alla valutazione e implementazione delle diverse soluzioni tecniche, anche un’istanza di integrazione. E ciò, in primo luogo, rispetto agli effetti concreti della pianificazione, per l’integrazione delle diverse funzioni che si sviluppano sul territorio urbano attraverso il superamento della tecnica della zonizzazione rigida, nonché per l’integrazione sociale attraverso la mitigazione della separazione tra quartieri ricchi e poveri. In secondo luogo, con riferimento al procedimento di formazione del piano, per l’integrazione e il bilanciamento tra interessi pubblici e privati.

Questa seconda declinazione dell’istanza integrativa emergente dalla riflessione condotta in ambito urbanistico è quella che presenta maggiori contatti con la riflessione condotta in ambito giuridico.
La nozione dell’urbanistica è stata, infatti, autorevolmente ricondotta alla potestà conformativa dei beni immobili conferita dall’ordinamento al pubblico potere per il perseguimento dei fini primari dello Stato consistenti nel “regolare sul territorio le diverse attività economiche e di consentire un armonioso sviluppo dei luoghi di vita e di lavoro e la conservazione e riproducibilità delle risorse naturali”. L’urbanistica persegue tali fini determinando la destinazione d’uso dei suoli e delimitando in tal modo il contenuto ed il godimento della proprietà.

Dal punto di vista costituzionale, la c.d. “urbanistica moderna” ha come contenuto strutturale quello dell’imposizione di un uso ai beni oggetto di proprietà in senso edilizio, in attuazione della disciplina costituzionale della proprietà che, per mezzo degli artt. 42, 44, 47, II co., e 9, II co., prescrive al legislatore di valorizzarne la funzione sociale. La funzione di “governo del territorio”, in altri termini, si muove nello spazio che la Costituzione assegna al potere di conformazione della proprietà privata alla funzione sociale.

Con riferimento al potere pubblico di pianificazione territoriale, i privati rappresentano, infatti, tal’ora, i proprietari immobiliari nei cui confronti i processi decisionali spiegano rilevanti effetti, tal’altra, i fruitori dello spazio e della città, ovvero portatori dell’interesse pubblico all’ordinata e funzionale organizzazione dello spazio, tal’altra ancora, gli investitori privati cui il potere pubblico ha spesso necessità di ricorrere per reperire le risorse economiche necessarie ad attuare i progetti di trasformazione urbana.

Il soggetto privato, nei diversi ruoli sopra enumerati, partecipa al processo di formazione degli strumenti urbanistici con le modalità stabilite dal legislatore nella regolamentazione dei procedimenti di formazione di tali strumenti. E con quelle modalità, “gli interessi” diventano a propria volta norme giuridiche e vengono inclusi nei procedimenti di governo del territorio. La partecipazione dei soggetti interessati sotto i tre profili appena citati dovrebbe, poi, garantire la condivisione delle scelte pubbliche e l’arricchimento delle medesime attraverso l’apporto dei diretti interessati.
Si prendono, pertanto, in esame alcuni degli strumenti del nostro ordinamento che contengono procedure di integrazione del ruolo del privato e del potere pubblico di conformazione del territorio, tentando un’analisi del sistema di bilanciamento dei due ruoli e di integrazione delle due diverse istanze.

2. La pianificazione territoriale come conformazione della proprietà alla sua funzione sociale: dalla zonizzazione alla perequazione urbanistica.

Con riferimento al rapporto tra potere pubblico di governo del territorio e garanzia del diritto di proprietà, le tecniche di pianificazione urbanistica del c.d. zoning, ovvero l’approccio classico che vedeva la pianificazione pubblica dello spazio urbano attuarsi attraverso la sua suddivisione in zone a destinazione funzionale omogenea, inevitabilmente interferisce con il regime della proprietà privata. E ciò in quanto, da un lato, il valore economico dei beni immobili, in particolare dei fondi inedificati, varia inevitabilmente a seconda che essi siano inclusi in una zona di espansione edilizia, ovvero in una zona destinata ad usi che non prevedono l’edificazione privata, dall’altro, il diritto di proprietà comprende, secondo la giurisprudenza costituzionale che si è misurata più volte con il tema, anche lo ius aedificandi.

Alla zonizzazione è stato riconosciuto un carattere ontologicamente discriminatorio e sperequativo tra i proprietari di terreni allocati nelle differenti zone, in quanto essa si concreta, richiamando la definizione della Carta di Atene del 1933 che inserisce la zonizzazione in quell’ “operazione fatta sulla pianta di una città, al fine di assegnare a ogni funzione, ad ogni individuo il suo giusto posto. Essa si basa sulla necessaria discriminazione tra le diverse attività umane che richiedono ognuna il proprio spazio particolare: locali per l’abitazione, centri industriali o commerciali, sale o spazi aperti destinati allo svago”.

Con riferimento a questo tema che è, poi, centrale nella riflessione sulla materia del governo del territorio, il legislatore ha previsto diversi strumenti, tra i quali particolare interesse riveste quello della “perequazione urbanistica”. Si tratta di una categoria di sistemi/procedimenti di pianificazione territoriale che tenta di porre rimedio alle disuguaglianze scaturenti dalla pianificazione urbanistica.

È possibile affermare che l’evoluzione legislativa e giurisprudenziale ha registrato il graduale superamento della concezione rigidamente autoritaria e vincolistica dell’urbanistica, in favore di una visione del rapporto tra pianificazione e proprietà maggiormente orientata alla composizione degli interessi attraverso tecniche che coinvolgano l’iniziativa privata e che vadano incontro agli interessi dei proprietari, tanto che la “perequazione”, nelle sue diverse forme di realizzazione, è stata riconosciuta a pieno titolo quale principio ispiratore della materia urbanistica. Anzi, si deve osservare che la perequazione non si pone unicamente nell’ottica di superare il carattere discriminatorio della zonizzazione ma tende a conseguire, parallelamente, l’obiettivo di superare la rigidità della zonizzazione e, con essa, la suddivisione del territorio in ambiti monofunzionali, attraverso la previsione di ambiti spaziali (ad. esempio il comparto su cui v. infra) all’interno della città in cui si prevede sia la realizzazione di spazi pubblici e di servizi e strutture pubbliche, sia l’edificazione privata, con eguale ed indifferenziata distribuzione di oneri e vantaggi a tutti i proprietari inclusi nell’ambito medesimo.

2.1 Le forme di realizzazione della perequazione urbanistica.

Tra gli strumenti individuati dalla dottrina per la realizzazione del principio di perequazione urbanistica, deve essere richiamato, in primo luogo, l’istituto del comparto edilizio previsto dall’art. 23 della legge urbanistica (l. n. 1150/1942) e dall’art. 870 c.c..
L’art. 23 della legge urbanistica, in particolare, prevede che il Comune possa procedere, in sede di approvazione del piano regolatore particolareggiato, alla formazione di comparti costituenti unità fabbricabili, comprendendo aree inedificate e costruzioni da trasformare secondo speciali prescrizioni.

Successivamente alla formazione del comparto si applica un procedimento volto all’ottenimento dei titoli abilitativi all’intervento edilizio che prevede la compartecipazione di tutti i proprietari i cui fondi siano compresi nel comparto. Tali soggetti devono, a tal fine, costituire un consorzio e, a prescindere dalla collocazione spaziale di ciascun terreno privato, essi si avvantaggiano proporzionalmente della quota edificatoria assegnata al comparto.
Il comparto, quindi, fa parte del piano particolareggiato e ne rappresenta una particolare modalità attuativa ma non sostituisce l’iniziativa privata alla pianificazione pubblica generale e particolare. Esso rappresenta, in altri termini, la definizione di ambiti territoriali, di uno o più proprietari, operata sulla base di una valutazione urbanistico-edilizia dei beni in esso ricadenti e delle infrastrutture necessarie ai nuovi e/o rinnovati (come nel piano di recupero) edifici compiuta dal potere pubblico.

Al comparto è stata, poi, riconosciuta anche la non secondaria funzione di regolamentazione dei rapporti tra le proprietà interessate. La tesi prevalente è quella che intravede nel comparto un mezzo di formazione di un regime di tipo condominiale, occasionato dal provvedimento amministrativo che, sulla base della rilevata unitarietà del risultato urbanistico-edilizio, sostituirebbe , come anzidetto, un bene unitario alla pluralità di proprietà.
All’istituto del comparto edilizio, appena tratteggiato nei suoi caratteri fondamentali, così come alle altre figure della nuova pianificazione c.d. contrattata, è stato, inoltre, riconosciuto un fine perequativo tra gli interessi pubblici di governo del territorio e gli interessi privati dei proprietari.

La dottrina, sulla base degli approdi giurisprudenziali citati, ha, quindi, elaborato un’interpretazione delle nuove tendenze della pianificazione urbanistica c.d. “perequativa” in senso non alternativo alla classica tecnica urbanistica dello zoning. In particolare, è stato sottolineato che in un piano perequativo il principio della zonizzazione è comunque fatto salvo, laddove esso riguarda solo alcune porzioni del territorio in cui si verifica una vicenda che non contraddice affatto il principio di zonizzazione, ma - semplicemente - ne costituisce una particolare forma di attuazione.In altri termini, poiché dal punto di vista della conformazione degli usi del territorio, l’effetto del comparto è quello di prevedere alcune zone in cui coesistono spazi privati e spazi destinati a fruizione collettiva, (o, in funzione ambientale, a rimanere verdi), non si può affermare che esso contraddica la logica della zonizzazione ma, semmai, “il comparto si caratterizza per la «compresenza» nell’ambito attuativo di due porzioni territoriali, ciascuna sottoposta a distinte previsioni di zonizzazione”, facendo conseguire a tale impostazione che, da un lato, la zonizzazione conserva la propria rilevanza dal punto di vista strutturale.

E ciò in quanto anche all’interno del comparto sono presenti, riconoscibili e separate le aree edificabili e le aree destinate a servizi”. Dall’altro, la rigidità della zonizzazione è affievolita dal punto di vista degli effetti sui proprietari dei terreni compresi nel comparto, laddove il confine tra zona edificabile e zona destinata a servizi finisce per perdere rilievo rispetto alla posizione dei proprietari: “la caratteristica vicenda di attuazione del comparto perequativo presuppone infatti una ridistribuzione dei diritti edificatori (ownership readjustment) attribuiti dal piano in misura eguale a tutti i terreni ricompresi nella perimetrazione del comparto” ed, “in parallelo, vengono del pari ridistribuiti tra tutti i proprietari anche i correlati oneri di cessione di aree”.

Il risultato è che l’attuazione della vicenda perequativa fa in modo che lo zoning, pur permanendo a livello strutturale, non ingeneri alcuna disparità economica tra i soggetti coinvolti, con effetto correttivo nei confronti dell’intrinseca discriminatorietà della pianificazione mediante zonizzazione rigida, senza indebolire la prerogativa del p.r.g. di identificare le destinazioni d’uso delle diverse aree del territorio pianificato.
Secondo tale ricostruzione, il ruolo dell’Amministrazione è quello di pianificare il comparto in modo da garantire le condizioni affinché i compartisti addivengano ad un accordo o all’istituzione di un consorzio, per la realizzazione degli interventi previsti dal piano.

L’Amministrazione assume, quindi, un ruolo di incentivazione e di promozione dell’accordo tra i proprietari ed, a tal fine, la pianificazione del comparto deve tendere ad una situazione di “ottimo paretiano”, ovvero quella situazione in cui tutti i proprietari ricavano un maggior vantaggio dall’adesione alla proposta attuativa rispetto a quello cui potrebbero aspirare rimanendo estranei a tale iniziativa. In altri termini, il Comune opera la scelta pianificatoria che più garantisca l’accordo tra privati, sul presupposto che ciascuno sia mosso ad aderire al consorzio per la realizzazione del comparto perché sa che ne otterrà il maggior vantaggio sperabile.
Quello appena accennato costituisce, peraltro, solo il primo modello di comparto, previsto dalla legislazione statale accanto al quale le Regioni e le amministrazioni locali hanno disciplinato altri, più ampi, modelli.

3. Strumenti di riqualificazione urbana e ruolo del privato.

Se, come anticipato, si intende tentare un’analisi dei diversi modi di atteggiarsi del “privato” nei confronti del potere di pianificazione territoriale pubblico e si passa, quindi, a considerare il ruolo del privato quale possibile fonte di finanziamento degli interventi di trasformazione urbana, ci si avvede che il legislatore ha previsto numerosi strumenti di integrazione del ruolo dell’investitore privato con il ruolo dell’ente competente alla pianificazione urbana.

E ciò con particolare riferimento proprio al tema da cui è partita la presente riflessione, ovvero quello della riqualificazione urbana. Esistono, infatti, in tale ambito diversi modelli di “strumenti attuativi” della pianificazione territoriale che prevedono la possibilità dell’iniziativa privata o mista pubblico-privata. In questo ambito sono tali i condizionamenti che il privato esercita sul processo decisionale pubblico e sulle modalità di concreta realizzazione degli interventi di trasformazione del territorio che si è parlato di “urbanistica consensuale” o “programmazione negoziata”.

Tornando alla riflessione iniziale, si intende evidenziare come tali strumenti costituiscano procedimenti di contemperamento del ruolo del pianificatore pubblico con quello dell’investitore e/o del proprietario privato nella definizione delle linee di sviluppo della città e degli ambiti soggetti ad interventi di recupero e/o riqualificazione. In altri termini, essi propongono modelli di integrazione tra i ruoli e le fasi della pianificazione: piano urbanistico (strumento generale di assetto dell’intero territorio), programma (di riqualificazione governativo-amministrativo o di iniziativa privata), progetto e finanziamento (investimenti privati, compartecipazione pubblico-privato ecc...).

La dottrina ha individuato gli strumenti tradizionali di attuazione e le forme di pianificazione di secondo livello collocabili all’interno dei «programmi complessi» di intervento sia ad attivazione pubblica che ad iniziativa privata nei seguenti istituti:

a) piano particolareggiato di esecuzione, di cui all’art. 12, lett. a, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, la cui approvazione equivale a dichiarazione di pubblica utilità di tutte le trasformazioni urbanistiche in esso previste;
b) piano per l’edilizia economica e popolare di cui alla l. 18 aprile 1962, n. 167, come successivamente modificata ed integrata, strumento urbanistico di attuazione equiparato al piano particolareggiato e finalizzato a definire comprensori di aree da destinare alla costruzione di case economiche e popolari e alla realizzazione di opere e servizi complementari;
c) piano per gli insediamenti produttivi disciplinato dall’art. 27, l. 22 ottobre 1971, n. 865, strumento di programmazione con contenuto di piano particolareggiato, volto a stimolare l’espansione produttiva del territorio;

d) piano di recupero ad iniziativa pubblica previsto dall’art. 27, comma 3, l. 5 agosto 1978, n. 457 e consistente in un programma dettagliato di recupero a contenuto complesso del patrimonio esistente;
e) piano convenzionato di lottizzazione di cui alla l. 6 agosto 1967, n. 765 e successive modifiche, che costituisce uno strumento alternativo al piano particolareggiato ed è caratterizzato da un duplice contenuto, di pianificazione attuativa e di determinazione delle modalità e dei tempi di esecuzione;
f) piano di recupero ad iniziativa privata, fondato sul modello consensuale della convenzione di cui all’art. 30, l. 5 agosto 1978, n. 457, come modificato dalla L. n. 179 del 1992;

g) programma integrato di riqualificazione urbana, edilizia ed ambientale di cui all’art. 16 della l. 17 febbraio 1992, n. 179, diretto alla riqualificazione fisica e funzionale di porzioni di tessuto urbano;
h) programma di recupero urbano disciplinato all’art. 11, l. 4 dicembre 1993, n. 493, volto alla realizzazione di interventi sistematici sul patrimonio esistente di edilizia residenziale pubblica attraverso la costruzione e l’ammodernamento di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di risanamento conservativo degli edifici;
i) piano regolatore portuale (art. 5, L. 28 gennaio 1994, n. 84);
j) programma di riabilitazione urbana, di cui all’art. 27, L. 1° agosto 2002, n. 166;

Per quanto attiene, in particolare, ai programmi integrati, ai programmi di recupero, ai programmi di riabilitazione ed ai programmi di riqualificazione, cui si devono aggiungere particolari strumenti di programmazione negoziata quali i contratti di quartiere e i programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio di cui al d.m. 8.10.1998, c.d. “prusst”, essi svolgono, almeno nell’intenzione del legislatore, la funzione di programmare gli assetti urbanistici di intere zone della città in una visione di totalità e non per interventi singoli ed episodici.

Tali strumenti costituiscono altrettante evoluzioni dell’originario procedimento dei piani di recupero di cui alla l. n. 457/1978, che del resto per alcuni versi si può considerare per quanto rozzamente una evoluzione degli originari obiettivi degli “sventramenti” che caratterizzarono il diciannovesimo secolo e suoi adattamenti successivi, ovvero sostanzialmente di processo di adeguamento del tessuto urbanistico esistente, alternativo all’abbandono e/o espansione urbana su aree libere.

Essi risultano caratterizzati dal forte coinvolgimento dell’investitore privato che, spesso, è titolare dell’iniziativa stessa della progettazione dell’intervento. Assume, quindi, determinante importanza la delimitazione delle competenze dell’Ente deputato alla pianificazione generale ed all’autorizzazione degli interventi edilizi, ovvero, attualmente il Comune. In tal senso alcuni strumenti attuativi prevedevano la possibilità di apportare varianti al Piano regolatore generale e di sostituire l’atto autorizzatorio.

3.1 Cenni al programma integrato di intervento ed ai procedimenti regionali di approvazione dei piani attuativi e dei programmi complessi di intervento.

L’art. 16 della l. n. 179 del 1992 aveva istituito il “programma integrato di intervento” con l’esplicita funzione di “riqualificare il tessuto urbano, edilizio e ambientale”, in ambito comunale attraverso la programmazione di interventi di riqualificazione caratterizzati dall’integrazione di diverse funzioni e dalla realizzazione, accanto a beni destinati allo sfruttamento privato, di opere di urbanizzazione. La dimensione dell’intervento doveva essere, poi, tale da “incidere sulla riorganizzazione urbana” e da consentire la partecipazione di più soggetti: operatori economici privati e pubblici.

L’iniziativa e l’elaborazione del progetto erano affidati sia a soggetti pubblici sia a soggetti privati, anche associati tra loro e l’approvazione è di competenza del consiglio comunale, con effetto anche di rilascio del permesso di costruire.
L’intervento, laddove conforme alle prescrizioni comunali generali in materia urbanistica ed edilizia, non prevedeva forme particolari di approvazione, fatta eccezione per la competenza del consiglio comunale invece che dell’ufficio amministrativo competente al rilascio dei titoli abilitativi agli interventi edilizi. Nel caso, invece, di non conformità al piano regolatore generale, la delibera di approvazione del consiglio comunale era soggetta alle osservazioni da parte di associazioni, di cittadini e di enti, da inviare al Comune entro quindici giorni dalla data della sua esposizione all’albo pretorio coincidente con l’avviso pubblico sul giornale locale. Il programma medesimo con le relative osservazioni doveva essere, quindi, trasmesso alla Regione competente alla approvazione ed abilitata a chiedere modifiche entro centocinquanta giorni. Era previsto, poi, il meccanismo del silenzio assenso per cui, trascorsi i centocinquanta giorni, senza la richiesta di modifiche e senza approvazione espressa da parte della Regione, il programma si intendeva approvato.

La Corte costituzionale, come noto, ha dichiarato l’incostituzionalità dell’intera disciplina statale dei programmi integrati di intervento, poiché ritenuta in contrasto con il quadro dei rapporti tra competenze attribuite alle Regioni ed agli enti locali in materia urbanistica, e ciò in quanto contenente una deroga implicita alle norme di principio di emanazione statale in una materia, quale l’urbanistica, di competenza concorrente. In particolare, il principio derogato dai programmi integrati di intervento appariva quello della distinzione tra la funzione di programmazione territoriale, diretta a regolare la destinazione e l’uso del territorio, e quella di conferimento dell’atto amministrativo legittimante l’esecuzione dell’opera.

Tale strumento, tuttavia, è stato riproposto da diversi ordinamenti regionali, tra cui, ad esempio, la Regione Piemonte che, con la l.r. n. 18 del 1996, ha inteso dare attuazione alla disciplina statale, adeguandone il procedimento alle statuizioni della Corte costituzionale. E ciò, in particolare, stabilendo che l’adozione da parte del Consiglio comunale sia immediatamente seguita dal deposito presso la segreteria del Comune, la pubblicazione, per estratto, con contestuale notizia in un avviso su un quotidiano locale, all’Albo Pretorio del Comune per trenta giorni consecutivi, e la possibilità nei successivi trenta giorni per chiunque di presentare osservazioni nel pubblico interesse.

A differenza di quanto stabilito dal legislatore statale, la Regione Piemonte ha imposto al Consiglio comunale di controdedurre alle osservazioni con la deliberazione di approvazione del Programma integrato, con ciò implementando la partecipazione pubblica al procedimento.
Per quanto riguarda, poi, il Programma integrato, in variante agli strumenti urbanistici ed edilizi comunali, la legge regionale prevede che, dopo il procedimento di adozione e di presentazione delle osservazioni sopra richiamato, invii alla Regione il Programma e che la Giunta regionale, acquisito, ove del caso, il parere della Commissione Tecnica Urbanistica di cui all’articolo 76 della L.R. n. 56 del 1977 e successive modifiche ed integrazioni, provveda all’approvazione o alla richiesta di modifiche entro i successivi centoventi giorni.

Non è previsto il meccanismo del silenzio assenso da parte della Regione. Anzi, nel caso in cui la Regione chieda al Comune di apportare modifiche al programma ed il Comune non assuma determinazioni in merito entro trenta giorni, le modifiche sono introdotte d’ufficio, dalla Giunta regionale, nel Programma integrato.
Ma, soprattutto, la Regione Piemonte, in ossequio alle censure accolte dalla Corte costituzionale, ha previsto la separazione della fase di approvazione del programma da quella di autorizzazione alla realizzazione degli interventi, soggetti, ai sensi del’art. 7 della l.r., alla ordinaria procedura di rilascio della concessione edilizia.

L’art. 74 della l.r. n. 1 del 2005 della Regione Toscana contempla un’ampia categoria di “programmi complessi di riqualificazione insediativa”, che costituiscono strumenti di programmazione attuativa assimilati a piani attuativi (disciplinati in maniera unitaria dagli artt. 65 – 69 della l.r.), e sono finalizzati al recupero e alla riqualificazione degli insediamenti esistenti anche attraverso interventi di nuova edificazione.
Tali programmi, puntando sulle qualità delle prestazioni del sistema insediativo, si caratterizzano per una pluralità di funzioni, di tipologie d’intervento e di operatori, con il coinvolgimento di risorse pubbliche e private e ricomprendono, in particolare: a) programmi integrati di intervento di cui all’articolo 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 (Norme per l’edilizia residenziale pubblica); b) programmi di recupero urbano di cui all’articolo 11 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398 (Disposizioni per l’accelerazione degli investimenti a sostegno dell’occupazione e per la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia) convertito nella legge 4 dicembre 1993, n. 493; c) ogni altro programma di riqualificazione insediativi comunque denominato, individuato ai sensi della legge statale.

La disciplina regionale Toscana appare delineare con maggiore dettaglio il contenuto necessario del programma complesso di intervento, stabilendo che esso contenga: a) uno studio di fattibilità degli interventi, con particolare riferimento ai tempi di cantierabilità; b) il progetto preliminare degli interventi pubblici e privati che il soggetto proponente, diverso dall’amministrazione comunale, si dichiari disposto a realizzare; c) la valutazione degli effetti sui sistemi insediativo, ambientale, paesaggistico, della mobilità, sociale ed economico che la realizzazione degli interventi proposti comportano; d) i termini di inizio ed ultimazione dei lavori nonché l’individuazione dei beni soggetti ad espropriazione ai sensi dell’articolo 66.

La previsione della necessità di una valutazione d’impatto dell’intervento, accompagnata dal procedimento di approvazione di cui all’art. 69 (nel caso di non necessità di variante al regolamento urbanistico) richiedente la necessità di motivazione in ordine alle osservazioni pervenute inserisce, almeno nel disegno sotteso alle previsioni regionali, elementi di partecipazione e di controllo pubblici.
Anche la Regione Umbria ha previsto, agli artt. 20 e ss. della l.r. n. 11 del 2005, una disciplina organica dei piani attuativi, differenziata a seconda della provenienza dell’iniziativa che può essere: pubblica, privata o mista. In particolare, il piano attuativo di iniziativa pubblica, la cui approvazione equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere previste, riguarda:

a) gli interventi di dettaglio delle previsioni del PRG;
b) le aree da acquisire per la costruzione di alloggi a carattere economico e popolare ai sensi della legge 18 aprile 1962, n. 167 e delle disposizioni regionali in materia di edilizia residenziale pubblica;
c) le aree da acquisire per la realizzazione di insediamenti produttivi ai sensi dell’articolo 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.
La formazione di tale piano non è soggetta alla preventiva autorizzazione; d) gli interventi di recupero; e) gli interventi previsti da programmi edilizi e urbanistici, comunque denominati in base alla legislazione vigente, che per la loro realizzazione necessitano di piano attuativo, anche secondo le previsioni del PRG, parte operativa (art. 21).

3.2 Le società di trasformazione urbana.

Accanto agli strumenti di programmazione cui si è accennato sopra, è opportuno richiamare le “società di trasformazione urbana” per il loro carattere di spiccata integrazione delle istanze pubbliche e private sottese agli interventi di modifica dell’assetto urbano ed edilizio.
Si intende far riferimento alle società miste di cui all’art. 120 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, di istituzione comunale o metropolitana e con la partecipazione di imprenditori del settore dell’edilizia da individuarsi tramite procedure ad evidenza pubblica.
Tali società procedono alla progettazione ed alla realizzazione dell’intervento previa acquisizione delle aree interessate che può avvenire sia consensualmente sia attraverso l’espropriazione.

L’oggetto degli interventi di c.d. “trasformazione urbana” presenta, come osservato in dottrina, un’evidente correlazione con il concetto di trasformazione urbanistica di cui all’art. 16 della l. 17 febbraio 1992, n. 179, istitutiva dei programmi integrati di intervento, di cui riproduce l’oggetto e lo schema. Entrambi gli strumenti appaiono, infatti, caratterizzati da una pluralità di funzioni, dalla integrazione tra le diverse tipologie di intervento, dal ruolo assai incisivo attribuito ai soggetti privati proponenti.
Non mancano, tuttavia, rilevanti differenze tra i due tipi di strumenti. La più evidente è quella della mancata previsione, con riferimento alle società di trasformazione urbana, della possibilità di apportare varianti al P.r.g. attraverso il progetto approvato.

4. La partecipazione nei procedimenti di pianificazione territoriale.

Come anticipato, il privato, oltre ad essere considerato quale proprietario e, quindi, destinatario diretto degli effetti della pianificazione territoriale, nonché quale titolare dell’iniziativa economica e progettuale degli interventi di trasformazione urbana di livello attuativo, è, comunque, in quanto cittadino e fruitore del territorio, portatore dell’interesse pubblico all’ordinata e funzionale organizzazione dello spazio urbano.
In tale veste esso è preso in considerazione dalle legislazioni regionali sul procedimento di formazione dei piani territoriali, laddove esse prevedono istituti di garanzia della partecipazione.

Tali istituti sono previsti dalle leggi regionali soprattutto con riferimento al piano regolatore generale e contemplano, in primo luogo, norme di carattere procedurale con la previsione dell’obbligo di comunicazione e pubblicizzazione dei contenuti del piano prima della sua approvazione, la possibilità di presentare osservazioni e la strutturazione di meccanismi, più o meno stringenti, di valutazione delle osservazioni da parte del Comune al momento dell’approvazione. In secondo luogo, in alcuni casi sono disciplinati organi ad hoc che garantiscono o controllano la correttezza e l’adeguatezza dell’attuazione dei principi di trasparenza e partecipazione.

La misura del grado di apertura dei singoli sistemi pare potersi ricavare dai seguenti elementi:

a) legittimazione alla partecipazione nell’alternativa tra il riconoscimento della facoltà di partecipazione “a chiunque” o solo ai soggetti direttamente interessati dagli effetti del piano o agli interessati e a soggetti rappresentanti di interessi diffusi. È chiaro, infatti, che nella seconda ipotesi viene smentita la finalità sopra annunciata dell’istituto partecipativo, laddove il privato non viene preso in considerazione quale cittadino portatore di un interesse pubblico e, quindi, come interlocutore della Pubblica amministrazione in funzione della migliore aderenza alle istanze provenienti “dal basso” delle decisioni riguardanti l’assetto urbano e territoriale. Nel caso di apertura ai soli soggetti interessati, infatti, il privato viene considerato quale portatore di un interesse particolare e non generale. Molto spesso, per garantire una partecipazione aperta agli interessi anche diversi da quelli più strettamente privati, ovvero riconducibili ad una vera e propria situazione giuridica soggettiva, le leggi regionali fanno riferimento all’ “interesse diffuso”, pur non specificando se esso possa essere rappresentato da chiunque o solo da associazioni rappresentative riconosciute dall’ente.

I procedimenti di pianificazione territoriale sono stati individuati come campo elettivo d’indagine con riferimento allo sviluppo degli istituti della c.d. “democrazia partecipativa”, laddove la partecipazione non è intesa solo come partecipazione nel procedimento dei soggetti interessati in quanto titolari di situazioni giuridiche costituite, bensì come “partecipazione polare”. E ciò, da un lato, perché il piano è un atto generale cui non si applica la disciplina della partecipazione nel procedimento di cui alla l. n. 241/1990, dall’altro, perché nei piani, a differenza che negli altri atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi, si affiancano la generalità della disciplina e la concretezza degli effetti;

b) momento dell’apertura della fase di partecipazione. Nel caso, più diffuso, dell’apertura del piano alle osservazioni tra la sua adozione e la sua approvazione, è evidente che l’incisività delle osservazioni non potrà che essere limitata e che l’accoglimento sarà legato ad ipotesi in cui il privato azionerà un potere economico rilevante e le sue osservazioni conterranno l’espressione di qualche motivo di seria illegittimità del piano, tramutandosi in una “minaccia di impugnazione”, ovvero quando la loro portata sia di scarsissima rilevanza e, quindi, l’accoglimento delle osservazioni non comporti una modifica delle scelte di pianificazione.

Va osservato, peraltro, come il Piano urbanistico comunale sia soggetto alla Valutazione ambientale strategica il cui carattere qualificante sta, appunto, nella sua attivazione fin dalle prime fasi di elaborazione del piano e contempla anche momenti di partecipazione. Il procedimento di V.a.s. si svolge parallelamente e preventivamente all’adozione del piano, il quale, dopo essere stato adottato, affronta l’ulteriore fase delle osservazioni disciplinate dalle leggi regionali in materia di governo del territorio;

c) previsione dell’obbligo di motivazione, puntuale, sulle osservazioni pervenute. L’obbligo di motivazione, preferibilmente in un documento accompagnatorio del piano e soggetto alla stessa pubblicità, sia in ordine all’accoglimento, sia in ordine al rigetto, ottiene il risultato di fare emergere pubblicamente le scelte politiche discrezionali sottese all’approvazione del piano, anche in contrasto con le istanze della cittadinanza. Di fronte all’obbligo di motivazione, infatti, le osservazioni assumeranno certamente un maggior peso. Non è pensabile, tuttavia, un sindacato giurisdizionale circa la ragionevolezza del rigetto della medesima. E ciò in quanto la partecipazione si pone comunque come elemento aggiuntivo al sistema di democrazia rappresentativa che non pare possa essere sovvertito attraverso il conferimento di un valore delle osservazioni parificato a quello della scelta discrezionale della Pubblica amministrazione.

Addirittura, non è nemmeno riconosciuto un obbligo di motivazione puntuale. Il Consiglio di Stato si è più volte pronunciato in ordine all’obbligo di motivazione sulle osservazioni presentate nel procedimento di approvazione dei piani regolatori generali, affermando il principio secondo cui, tali osservazioni “presentate dai cittadini dopo l’adozione del P.R.G. costituiscono meri apporti collaborativi alle scelte urbanistiche dell’Amministrazione, la quale, se è certamente tenuta ad esaminarle, non può però dirsi obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano”.E ciò anche sul presupposto che le scelte operate dalla Pubblica Amministrazione attraverso l’adozione di uno strumento urbanistico generale non devono, per consolidata giurisprudenza, essere sorrette da una motivazione ulteriore rispetto a quella ricavabile dall’esame dei criteri di ordine tecnico-urbanistico seguiti nell’impostazione dello strumento stesso e desumibili dagli elaborati tecnici che lo accompagnano.

La pianificazione urbanistica, infatti, in quanto finalizzata all’ordinato assetto complessivo del territorio, coinvolge una pluralità di interessi inerenti alle molteplici attività che vi si svolgono, rispetto ai quali non viene posta alcuna gradazione, né vengono definiti criteri per la scelta: ne deriva che rientra nell’ampia discrezionalità dell’amministrazione l’impostazione da dare alla pianificazione in relazione all’assetto degli interessi collettivi da realizzare.

Come è stato osservato, la mancata previsione di un obbligo di motivazione analitica e puntuale in ordine alle osservazioni presentate dai privati in sede di approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica frustra notevolmente le finalità della partecipazione. È chiaro, infatti, che scopo delle osservazioni dovrebbe essere, nella logica della partecipazione “polare”, quello di far emergere in maniera pubblica le istanze provenienti dalla cittadinanza e di costringere la Pubblica Amministrazione a prendere posizione in maniera esplicita in ordine alle proprie scelte circa l’assetto del territorio. E ciò in modo che le scelte del pianificatore siano oggetto della più ampia valutazione politica, prima ancora che di ragionevolezza. La motivazione implicita, sintetica, cumulativa o generica che sia non consente, evidentemente, di perseguire questo scopo e rende, da questo punto di vista, poco utile lo strumento delle osservazioni;

d) giustiziabilità degli istituti della partecipazione, ovvero dell’effetto giuridico del loro mancato rispetto da parte dell’amministrazione procedente. Non tutte le leggi regionali prevedono una sanzione correlata al mancato rispetto del procedimento. Ci si chiede, entro quali limiti il mancato rispetto del procedimento ed in particolare delle norme preposte alla partecipazione, comporti un effetto lesivo di una situazione giuridica giustiziabile. A tal fine ci si deve, innanzitutto, domandare quali soggetti siano legittimati ad impugnare il piano ed a tutela di quale interesse legittimo. Il tema, pertanto, si intreccia inevitabilmente con quello della natura della partecipazione al procedimento di pianificazione rispetto ai soggetti “interessati”, ovvero portatori di un interesse giuridicamente riconosciuto e la generalità dei cittadini.

A tale riguardo, come osservato in dottrina, la giurisprudenza pare operare una sorta di logica compensativa, recuperando sul terreno della concretezza e dell’attualità dell’interesse a ricorrere possibili profili di carenza di legittimazione e, viceversa, giungendo talora a negare una legittimazione difficilmente contestabile, in presenza di un interesse strumentale ritenuto eccessivamente labile.
Quanto alla legittimazione, infatti, la giurisprudenza la riconosce tradizionalmente in capo a tutti i cittadini residenti nel Comune interessato dagli effetti dell’atto di pianificazione. Il requisito della mera residenza, tuttavia, è talvolta sostituito da quello della proprietà dell’area oggetto della previsione impugnata, ancorché con la previsione di temperamenti che tuttavia non elidono la necessità della ricerca di un effetto lesivo concretamente localizzabile.

L’interesse ad agire viene, invece, ricondotto al criterio della c.d. vicinitas, del centro di interessi del ricorrente, che questi intenda tutelare, rispetto ai luoghi interessati dalla previsione del piano.
L’articolo 31 comma 9 della l. n. 1150 del 17 agosto 1942 (c.d. legge urbanistica ), peraltro, stabilisce testualmente che “chiunque può ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”.

Anche se riferito all’atto di licenza edilizia, oggi permesso di costruire, l’espressione “chiunque” sembrerebbe far riferimento ad un’atipica azione popolare urbanistica, diretta a tutelare efficacemente l’interesse generale ad un corretto utilizzo del territorio, la cui trasformazione e modificazione deve avvenire nel rispetto degli strumenti pianificatori predisposti dagli organi competenti.
L’interpretazione che di tale norma è stata fornita dalla giurisprudenza, tuttavia, riconduce la legittimazione all’impugnazione al proprietario di un immobile sito nella zona interessata alla costruzione, o a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale.

L’art. 18, comma 5, l. n. 349/1986, istitutiva del Ministero dell’ambiente, riconosce, peraltro, alle associazioni la legittimazione ad impugnare atti amministrativi illegittimi. Non pare, però, che tale disposizione sia applicabile indiscriminatamente nella materia del governo del territorio, ma solo nelle ipotesi in cui si verta di questioni di rilievo ambientale.

In punto di legittimazione, si può agevolmente concludere che non è configurabile l’impugnazione del piano strutturale comunale o di un atto di pianificazione urbanistica in genere da parte di “chiunque” a tutela dell’interesse alla corretta e ordinata regolamentazione del territorio.

E ciò in quanto, come noto, la legittimazione ad agire in giudizio consiste proprio nella titolarità di una posizione soggettiva esterna rispetto al giudizio, qualificabile come interesse legittimo o diritto soggettivo e consistente in una posizione qualificata nel senso di “una posizione che l’ordinamento contempla in capo ad un destinatario individuato”, che lo differenzi rispetto alla collettività, mentre l’interesse a ricorrere consiste nell’utilità concreta, che può essere anche di carattere morale, che il ricorrente può ottenere dal giudizio.

Posto, quindi, che il sindacato giurisdizionale non può essere promosso da chiunque, nell’interesse generale alla correttezza dell’azione amministrativa, ma solo da alcuni soggetti portatori di una situazione giuridica qualificata, ne deriva che solo tali qualificati soggetti possono far valere la violazione delle norme preposte a garanzia della partecipazione. E ciò anche laddove dette norme siano volte al fine di garantire una partecipazione aperta a chiunque nella funzione di collaborazione sopra evidenziata.

Si configurano, quindi, due diversi e coesistenti fini della partecipazione al procedimento tra i soggetti qualificati e la collettività generale. Quest’ultima, infatti, è legittimata in alcune ipotesi a partecipare e presentare le proprie osservazioni, ma solo al fine di collaborare alla migliore configurazione del piano. I primi, invece, sono legittimati ad interloquire con l’ente competente all’adozione e sono, al contempo, titolari di una situazione giuridica soggettiva giustiziabile. È agevole concludere che questi, nel presentare osservazioni inerenti proprio la loro qualifica particolare, altro non facciano che anticipare all’amministrazione la propria posizione, con la forza dell’arma della legittimazione ad impugnare.

Tale differenziazione, peraltro, non pare priva di logica. Le osservazioni della generalità dei legittimati non titolari di un interesse particolare perseguiranno l’interesse pubblico alla corretta ed ordinata organizzazione dello spazio. Le osservazioni dei portatori di un interesse privato saranno, invece, preordinate alla tutela della situazione specifica e concreta. Tuttavia, solo i secondi potranno far valere l’eventuale illogicità manifesta delle scelte, anche sulla scorta di motivazioni di ordine generale, ovvero la violazione delle norme preposte a garanzia della partecipazione.

5. Considerazioni di sintesi.

Dalla ricostruzione dell’evoluzione degli strumenti di riqualificazione urbana e di pianificazione dell’assetto territoriale sopra richiamata è possibile trarre alcune sommarie conclusioni in merito al tema inizialmente proposto.
Si tratta, in particolare, della verifica della capacità delle norme predisposte dall’ordinamento statale e regionale per la disciplina dei procedimenti di approvazione ed attuazione della pianificazione territoriale di far emergere e di contemperare le istanze sociali, economiche, di tutela dell’ambiente e dei beni culturali e di tradurle in progetti integrati di assetto del territorio urbano.

Il tratto unificante degli istituti esaminati pare essere lo scopo di comporre gli interessi privati e quelli pubblici coinvolti nella materia urbanistica. Nel caso della perequazione, al fine di evitare le discriminazioni tra i proprietari privati derivanti dalla zonizzazione del territorio operata con il piano; nel caso delle forme di urbanistica consensuale, al fine di far incontrare le risorse economiche necessarie alla realizzazione degli interventi e le istanze di sviluppo delle opere di urbanizzazione e degli spazi di fruizione pubblica; nel caso della partecipazione, con specifico riferimento ai proprietari, al fine di anticipare la soluzione di possibili conflitti evitandone l’insorgere successivamente all’approvazione del piano.

La finalità di attrazione del capitale privato viene realizzata, però, anche attraverso il comparto edilizio, laddove la concessione ai proprietari di diritti di edificazione condizionati alla realizzazione delle opere pubbliche previste dalla pianificazione generale nell’ambito del comparto medesimo si affianca alla primaria funzione perequativa. Il risultato dal punto di vista dell’assetto territoriale per funzioni integrate, e non per zone monofunzionali separate ne costituisce un “effetto collaterale”, per quanto virtuoso.

Nel caso, invece, dei programmi di riqualificazione urbana, cui si è sommariamente accennato, e delle società di trasformazione urbana, l’elemento negoziale tra il soggetto pubblico e quello privato appare preponderante. E ciò pur essendo espressamente individuato nella normativa statale e regionale lo scopo degli interventi di riqualificazione cui sono deputati detti strumenti nella programmazione di interventi di riqualificazione caratterizzati dall’integrazione di diverse funzioni e dalla realizzazione, accanto a beni destinati allo sfruttamento privato, di opere di urbanizzazione.

Anche con riferimento agli istituti della partecipazione previsti dalle leggi regionali di disciplina del procedimento di pianificazione urbanistica si può osservare una maggiore incisività dei medesimi nel caso di attivazione da parte dei proprietari immobiliari interessati dalla regolazione dell’uso del territorio rispetto alla collettività indistinta.
Quello che pare difettare, soprattutto a livello attuativo, è una fase articolata e procedimentalizzata di valutazione tecnica, partecipata e preliminare degli effetti degli interventi programmati sul piano sociale, della mobilità, della fruibilità e della sostenibilità degli interventi.

La valutazione preventiva degli effetti delle trasformazioni urbanistiche, incentrata primariamente su alcuni aspetti qualificanti la fruizione dello spazio urbano, quali quelli sociali, economici, della mobilità, della vivibilità dei quartieri, oltre a quello strettamente ambientale, consentirebbe, forse, l’emersione della discrezionalità delle scelte amministrative ed un maggiore vincolo alla progettazione di iniziativa privata, nonché la comparazione, sul piano degli effetti, di più alternative prima della decisione definitiva.

A prescindere dalla soluzione tecnica, in ogni caso, pare potersi concludere che la ricerca di un equilibrio tra potere pubblico di conformazione del territorio ed interesse privato al godimento della proprietà privata, nonché interessi diffusi collegati all’assetto urbano debba e possa risolversi nel procedimento amministrativo attraverso la previsione con legge dei canoni del “giusto procedimento” amministrativo.
Tale ricerca finisce, del resto, per restituirci la cifra della forma della nostra convivenza civile. E ciò nella misura in cui la concreta articolazione nel governo del territorio del procedimento amministrativo, toccando in modo immediato e profondo le libertà dei cittadini, da un lato, e l’assetto dei poteri pubblici, dall’altro, travalica i confini del tema tecnico-giuridico ed assume un’elevata valenza costituzionale perché coessenziale alla dialettica autorità/libertà immanente in ogni rapporto pubblicistico.

Con ciò non intendendo il rapporto autorità/libertà come un rapporto necessariamente conflittuale ma, all’opposto, simbiotico, laddove il procedimento amministrativo non è solo esercizio di autorità, ma è anche misura di tale autorità e dell’altrui libertà e, per ciò stesso, garanzia della libertà di ciascuno nel rapporto regolato con il “potere” e con l’altro da sé. Per questa via l’eguale possibilità di partecipazione ai procedimenti di pianificazione territoriale costituisce, dunque, esercizio di libertà e, al contempo, misura di autorità e limite dell’altrui libertà.

Nota: di seguito scaricabile il pdf di questo saggio COMPLETO DI ABBONDANTI NOTE, che qui sono state omesse per motivi di spazio; sono disponibili anche gli altri saggi della serie, ovvero quelli di Roberta Prampolini, Federico Zappino, Stefania Frongia (f.b.)


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Serena De Angelis - Saggio ex Seminario Sassari







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Bottini, Fabrizio
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